江苏省南通市素有“近代工业第一城”的美誉，但也是该省高危行业聚集度最高的地市之一。该市有8个化工集中区，化工生产企业568家、危化品储存企业12家;烟花爆竹批发企业28家、涉及可燃粉尘企业833家、涉及有限空间作业企业599家、另外每天还有大量的动火作业;在建施工工地1412个，施工总面积5628万平方米;客运车辆6437辆，校车120辆，危化品运输车辆2244辆;大型商场56家，人员密集场所3500处……由此可见，南通市的安全生产工作任务之艰巨，责任之重大。
南通市近年来强化创新，着力推进基层安监机构能力建设，突破执法效能瓶颈，加速依法治安进程，有力促进安全生产形势的稳定好转。
定员定岗 落实有保障
隐患在哪里，工作落脚点就在哪里。从基层抓落实，打通安全生产政策措施落实的“最后一公里”。对此，南通市围绕加强基层安监力量建设采取了有力措施。
一是市委市政府重视基层安监力量建设。近年来，基层安全生产监管工作多次被列入南通市委常委会、市政府常务会议进行专题研究，制订出台了《市政府关于进一步加强安全生产监管执法工作的实施意见》等文件规定，进一步加大基层安监力量建设情况的考核权重，逐步将其作为年度综合考评的否决性专项内容。并定期不定期组织市级班子领导下基层，开展安全生产执法监察督查工作，对基层安全生产监管机构建设情况进行督导。从2013开始就要求市委组织部、编办、人社局、安监局等部门进行基层安监建设情况调研。
二是部门联合强推基层安监力量建设。为满足监管力量有限、监管任务繁重的现实需要，经南通市政府同意，2014年9月，南通市编办、市委组织部、市财政局、人社局和安监局联合下发了《关于加强基层安全生产监管机构建设的若干意见》(通安监[2014]221号，以下简称《意见》)，明确要求各乡镇(街道、园区)单独设置安监机构，按规定配备专职人员，且有时限要求---乡镇(街道)、各类开发区、园区单独设置安监机构，在年底前按规定配足配强安全监管人员，纳入各级政府安全生产目标责任制考核范畴。同时，南通市安委办印发《加强全市村(社区)安全管理的指导意见》(通安办[2014]41号)，要求各乡镇(街道、园区)指导各村(社区)建立安全管理委员会，2014年底前所有村(社区)达到有人员、有待遇、有装备、有制度、有工作日志“五有”标准。上述举措进一步将安全生产监管工作向乡镇、村居延伸，形成“市、县、乡、村、企业”五级安全监管网络，加强了基层安全监管体系建设。
三是规范审批乡镇(街道、园区)安监机构。南通市5部门文件下发后，南通市编办对省级以上开发区安监机构进行了核编，省级开发区明确设置副科级建制的安监局，新批准的国家级开发区明确设置正科级建制的安监局。各地区也以编办或政府文件形式，对乡镇(街道、园区)安监机构进行了核编，因地制宜单独设置安监机构。目前，已实现南通市104个乡镇(街道、园区)基层安监机构“全覆盖”。
四是督查督办乡镇(街道、园区)安监机构设置。2014年9月4日，南通市政府召开 “七打七治”专项行动暨基层安监能力建设推进会，督促各地加快推进基层安监能力建设，促进基层安监组织和人员更好地发挥作用。同年12月，南通市政府召开了全市开发园区安全生产工作座谈会，落实国务院安委办《关于加强开发区安全生产工作的通知》和商务部《关于加强国家级经济技术开发区安全生产工作的通知》精神，要求各地在省级以上开发区和化工集中区安监机构编制核定和人员调配时，加以倾斜。2015年3月26日，南通市政府召开全市开发园区安全生产监管监察能力建设推进会，贯彻落实《省政府关于切实加强全省开发区安全生产监管监察能力建设的意见》和3月13日省政府会议精神，推动全市开发园区科学发展安全发展。2015年5月和10月，南通市安委办组织对各地基层安监机构能力建设工作开展了两轮专题督查，及时下发了督查通报，推动各地严格落实省市要求。目前，省级以上开发(园)区安监机构已全部独立设立，核定的安监人员95%以上已配置到岗。
能力培养 术业有专攻
考虑到基层安监队伍独立办公时间较短，军转干部和其他部门调剂人员较多、业务能力不强的实际情况，南通市以学习为载体，以培训为切入点，多途径提高基层安监人员的综合素质。
一是持续自身学习。实施文凭工程，推行到“高等院校回炉”工程，对低文凭人员分批到高等院校脱产回炉一次，所需费用按一定比例承担，鼓励参加文凭、资格证书等考试，对考取硕士以及国家注册安全工程师、司法资格的人员给予奖励(通报表扬和挑选骨干外出进修深造等)。
二是业务知识培训。建立“周学习”、“月讨论”的制度，从法律常识、文字表达、法条释义等方面让基层执法人员进行内部交流，增长理论知识;开展师徒结对活动，年轻同志分别与中层骨干签订一对一帮带协议，以“跟班执法”方式，参与安全生产执法案件办理全过程，增加办案经验;本着学用结合的原则，选定主题邀请政府法制办和经验丰富的专家，对基层行政执法人员授课，“普用普学、专用精学、急用先学”，使受训人员能够结合实际，准确掌握法律法规内容，提高执法技能。
三是举办执法考试。为解决基层安监人员执法资格问题， 在省安监局指导支持下，南通市于2015年以来专题举办了两期县、乡新进安监人员执法培训班，共有533人取得了执法资格，极大提高了执法人员权威性，调动了基层人员执法工作主动性和积极性。
四是开展执法比武。为切实提高基层安监人员执法能力，南通市安监系统定期组织开展“大点评、大比武”活动，通过现场执法技能比武、执法卷宗交流互评等形式，就执法中的难点、重点，如何掌握撰写说理式行政执法文书的写作要点和技巧等方面进行互动式培训和点评式辅导。在后期人事任用上，对优秀者有优先选岗权，在竞聘上岗、提拔上做优先考虑。
五是实行“双一线”措施。南通市崇川、如东等地推行县局和镇安监站安全生产监察人员上挂下派制度，让机关干部进一步深入基层，服务基层，加大督查指导力度;让基层监察人员到机关交流学习，拓展视角，展示自我，进一步提高行政执法办案能力，努力实现80%以上的安监人员具备安全监管、检查、执法办案能力的目标，实现从“传统管理型”向“监管执法服务型”的全面转型。
机构建设 提质有路径
基层安监队伍建设不到位一直是制约安全生产行政执法工作的瓶颈，南通市从人员装备、内部管理、办案制度等方面入手，努力建设一支业务精通、作风过硬的安全生产执法队伍。
一是人员装备配备标准实施。南通市规定一般乡镇(工业园区)安监站(所)按6人配备，重点乡镇、省级开发区安监局按10人配备，国家级开发区安监局按12人配备的标准选配执法人员。根据属地危险化学品、金属冶炼、烟花爆竹批发企业及其他高危行业的数量、规模、状况及今后产业发展趋势等情况，选配与其相适应的一定比例专业技术人员，同时，选配法律专业知识人员，以提高依法办案水平。南通市参照《安全生产监管监察部门及支撑机构基础设施建设及装备配置相关标准》(安监总规划字[2010]84号)，并结合自身工作实际，围绕执法监察工作的重点与特点、以现场监察监测设备为主的原则，主要配备执法车辆(皮卡)、调查取证工具(防爆型照相机、摄像机以及微型录音机等)和先进的办公设备，执法人员执法着装以及必要的监测仪器(测氧测爆、测距)和劳动保护设备，以提高执法的科学性和针对性。
二是工作管理制度实施。按照新《安全生产法》等安全生产法律法规规定，及时修订完善自由裁量标准;出台了《安监部门到企业开展检查时重点检查内容》、《化工企业执法检查指导手册》、《工矿商贸(非化工)企业安全执法检查重点指导目录》、《涉粉企业安全生产检查工作手册》、《较大以上事故应急处置手册》、《南通市生产经营单位安全生产管理手册(试行)》、《南通市有限空间安全手册》《行政权力网上公开透明运行工作制度》等十一项工作管理制度，规范了安全生产行政执法的各个环节，切实把基层安监人员的注意力由偏重“结果”引导到注重“过程”。
三是行政执法监督办法实施。南通市先后出台了《安全生产违法案件行政处罚流程》、《安全生产说理式执法程序暂行规定》、《安全生产行政执法责任追究暂行规定》等，细化岗位执法责任，坚持实事求是，有错必究，行政执法监督与群众监督相结合，责任追究与改进工作相结合，惩处与教育相结合，对出现违法或者不当行政执法行为的执法人员，依法给予行政处分或组织处理。同时，由局法制、纪检监察部门以及承办部门对当事人进行回访，检查违法行为纠正情况，了解执法办案人员在执法过程中是否有违法违纪行为，是否文明执法，请当事人对案件经办人员办案过程进行评价，并针对回访时发现的问题及时采取相应措施，真正做到以法服人、以德服人，寓教育疏导于执法之中。
四是问题导向实施。针对安全生产执法中存在的适用法条占比少、重复案件多、使用下限多、重事后执法轻事前执法的情况，2015年，南通市出台了《安全生产行政执法考核细则》，加大适用法条数、使用高限处罚、事前执法的权重。同时，专门于今年6月份召开安全生产行政执法会议，由各地安监部门尤其是乡镇安监部门就安全生产行政执法具体案件进行交流，从案件具体处理、体会、存在问题和解决办法等方面进行交流，让基层安监人员共同分享安全生产行政执法工作体会。
多措执法 绩效有突破
2015年，南通市累计实施安全生产行政处罚1041件，处罚金额3385.72万元。从2015年安全生产违法行为行政处罚情况来看，事前处罚量为历年来最高，是2014年的3.69倍。在强化执法监督的同时，南通市安监系统始终坚持阳光执法、规范执法、科学执法，呈现了多个特色。
一是委托执法，授之以权。所谓委托执法，就是县级安监局将安全生产相关执法职能委托给乡镇、街道承担安全生产监督管理职责的机构，并承担因此产生的法律责任。通过委托执法这个形式，既解决了乡镇安监人员增加后干什么的问题，又解决了基层安全监管有责无权的问题，弥补了乡镇执法的缺陷，同时充分发挥乡镇安全监管机构的作用，解决了安全生产执法监察力量不足问题。2016年上半年，南通市乡镇委托执法案件160件、处罚罚款89.97万元，分别占该市安全生产事前执法27.6%、26.1%。目前，安全监管事前执法量较2015年同期增长11%。同时，还出台了《南通市委托执法指导意见》，规范委托执法工作。
二是集中执法，教之以法。所谓集中执法，就是以县安监局执法力量为主体，组织相邻几个乡镇安监所具有执法资格的工作人员集中一个月的时间到一个乡镇，开展拉网式安全生产检查执法。既开展了执法检查，提高了覆盖面和影响力，也培训了乡镇安监人员，提高了执法能力水平。既“塑造”了乡镇执法的外部环境，争取了乡镇党政领导的支持，又现场手把手辅导乡镇执法人员，从违法行为的发现、证据固定、文书使用、说理沟通和办案流程等进行全程“打通”，解决了乡镇安监人员顾虑和经验不足。2015年，南通市海安县集中执法覆盖所有乡镇，执法检查企业920家次，下达改正指令书456份，责令停产整顿11家，事前执法204起，罚款102.46万元。
三是说理执法，定之以规。所谓说理执法，就是安监部门在作出具体行政行为时，除有法律特别规定外必须自始至终向行政相对人说明理由的一种新型执法方式。主要目的是安监部门内部订立规矩，利用外部力量来约束安监人员和基层乡镇安监部门的权力扩张，使得基层乡镇安监部门在执法时随时有人监督、随时有做被告的危险，督促其在现场检查、调查取证、当事人约谈、集体案审、处罚告知、行政处罚、回访征询等7个环节中，对当事人和相关人员讲清法理、事理和情理，做到执法到哪里，普法到哪里，服务到哪里。自说理式执法推广以来，南通市安全生产行政执法案件听证、复议、诉讼不足0.3%，行政相对人通过各种社会关系“打招呼”的现象基本杜绝。
四是联合执法，借之以力。所谓联合执法，就是通过安监部门上下间、部门之间的工作联系、协调与配合，针对一些安全问题突出的行业、企业，联合组织集中的或专项的安全检查执法活动，有效解决执法权限缺位、越位问题。南通市2014年印发了《南通市安全生产联合执法行动方案》，并就方案要求已开展多次，效果显著。例如开展了青岛东黄“11·22”燃气企业、吉林宝源丰“6·3”事故涉氨企业、昆山中荣“8·2”事故涉粉企业、天津港瑞海“8·12”事故危化港口企业等联合执法行动。
五是案例指导，典型引路。所谓案例指导，就是对办结的典型行政处罚案件，进行收集、分类，对违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度相同或者基本相同的进行整理、总结，形成指导性案例，作为本系统今后一段时间对同类违法行为进行行政处罚的参考。2015年以来，南通市安监系统定期召开安全生产执法案例分析会议，对各自辖区的安全生产典型案件进行分析讲解，针对日常检查中遇到的困难、问题展开延伸思考。2016年初，南通市将收录的典型案例，以《安全生产典型行政处罚案例汇编》形式印发。通过参考指导性案例作出的行政处罚，在处罚的种类、幅度以及程序等方面与指导性案例一致或基本一致，体现了同案同罚，极大降低了行政复议和诉讼的可能。
